《自然资源部关于进一步加强生产矿山 生态修复监管工作的通知（征求意见稿）》起草说明

《自然资源部关于进一步加强生产矿山生态修复监管工作的通知（征求意见稿）》起草说明

一、起草背景和过程

党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，构建完善源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系，全面加强生态文明建设。2015年党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确将“完善矿山地质环境保护与土地复垦制度”作为健全矿产资源开发利用管理制度，推动矿产资源开发利用领域生态文明建设的一项重要举措。

近年来，自然资源部加快构建激励引导与规范约束相结合的法规政策体系和工作机制，持续加强生产矿山生态修复监督管理。但是，从现实业务管理以及自然资源执法督察、中央环保督察发现问题看，一些矿山企业生态修复积极性不高、主动性不够，修复治理责任落实还不到位；

矿产资源开采活动全生命周期监管制度有待健全，对采矿权人开采行为及实施生态修复的全过程监管有待加强。与此同时，国家层面加快推进《矿产资源法》修订，落实新时期推动矿业高质量发展、推进生态文明建设等要求，单独设立矿区生态修复专章，从修复责任认定、修复方案编报、验收程序、费用保障、监管与处罚等环节，做出了法律顶层设计。自然资源部、国家发展改革委、财政部、国家林业和草原局等四部门联合印发《关于学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验 深入推进新时期生态保护修复工作的意见》，强调要“加强生产矿山生态保护修复全流程监管”，压实矿山企业主体责任，切实做到“谁破坏、谁治理”“边开采、边修复”。

   为深入贯彻落实习近平生态文明思想，适应矿产资源管理改革需要，在深入调查研究，广泛听取省级自然资源主管部门、矿山企业和相关科研院所意见基础上，起草了《关于加强生产矿山土地复垦与生态修复监管工作的通知（系统内征求意见稿）》（以下简称《系统内征求意见稿》）。2024年1月以来，就《系统内征求意见稿》征求各省级自然资源主管部门、自然资源部各有关司局意见，并结合《矿产资源法》（修订草案二次审议稿）精神和新发布实施的《煤矿土地复垦与生态修复技术规范》等四项国家标准要求，进行系统修改完善，形成《自然资源部关于进一步加强生产矿山生态修复监管工作的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》）。

二、主要内容

《通知》在总结以往实践经验的基础上，结合新形势、新要求，对《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21号）进行大幅度改革创新。总体考虑是，聚焦方案编制审查、基金计提使用、验收质量管控、日常监督检查等关键环节，提出明确具体、操作性强的规范性要求，构建源头保护与全过程修复治理相结合的工作机制，压实矿山企业生态保护修复主体责任，促进矿产资源合理开发、土地资源可持续利用和生态系统功能恢复改善。

《通知》共四个部分11条，并拟定《矿区生态修复方案编制指南》《矿区生态修复年度计划编制大纲》作为附件。

   （一）加强矿区生态修复方案编制审查管理从优化方案编制要求、明确方案修编和重编情形、完善方案审查要求等方面做出规范。一是落实部门“三定”赋予自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并衔接《矿产资源法》（修订草案）有关内容，将现行矿山地质环境保护与土地复垦方案调整为矿区生态修复方案。二是明确“方案是采矿权人实施矿山地质环境治理、土地复垦、生态系统功能恢复等生态修复活动的总体部署和基本依据”的总体定位。三是明确方案编制要求，强调一个采矿权编制一个方案，方案要与矿产资源开发利用方案、矿山开采设计、水土保持方案、环境影响评价报告书（表）等相关内容紧密衔接。四是明确方案定期修编机制，以及采矿权发生重大变化重编方案的情形。五是进一步明确了方案审查权限、审查重点、技术评审要求以及审查结果公示公告要求等。

   （二）强化矿山地质环境治理恢复基金监管

   在梳理分析基金监管制度实行过程中存在的问题、总结借鉴地方有效经验做法基础上，从规范基金账户设置、严格基金计提、加强基金使用管理等方面提出了一系列创新举措。一是明确采矿权人应当建立基金账户，重申了“采矿项目的土地复垦费用预存，统一纳入基金进行管理”的要求。二是明确采矿权人所计提的基金不能满足年度矿山生态修复资金需求的，应当以实际所需费用补充计提。采矿权剩余年限不足3年（含3年）的矿山，应当一次性足额计提基金。三是提出鼓励地方探索建立基金计提与矿山生态修复义务履行情况相挂钩的奖惩机制。四是进一步明确基金使用范围，规定相关部门不得随意设置基金使用条件，阻碍采矿权人正常使用基金。同时，鼓励有条件地区引导相邻矿山企业将基金统筹用于矿区生态环境集中连片综合治理。

   （三）严格矿区生态修复过程管理

  督促采矿权人严格落实“边开采、边修复”要求。一是明确要求采矿权人制定并严格落实年度计划，并要求县级自然资源主管部门对采矿权人年度计划执行情况进行检查。二是明确了年度计划编制内容，要求采矿权人每年按时向矿山所在地县级自然资源主管部门报送年度计划。三是明确了采矿权人申请阶段验收和总体验收，以及地方自然资源主管部门组织开展验收的具体要求。四是对验收不合格的提出了相应惩戒措施。五是要求验收合格土地及时移交土地权利人。六是将采矿权人是否按要求及时开展矿山生态修复并通过验收作为采矿权延续、变更和注销登记审查的重要内容，要求采矿权人申请采矿权延续、变更、注销登记时，提供生态修复验收合格确认书或土地复垦费缴纳凭据。明确未按要求提供有关材料的，不予受理有关采矿权登记申请。

   （四）加强矿区生态修复监督检查

围绕进一步提高监管效能，从加强抽查检查、强化信用监管、加强督察执法等方面提出具体举措。一是建立生产矿山生态修复年度抽查检查制度，明确了抽查检查工作有关要求。二是强化信用监管，强调要切实发挥矿业权人勘查开采信息管理制度的约束作用，提出对列入异常名录或认定为严重失信主体的采矿权人实施失信惩戒，并分别明确了自然资源主管部门、采矿权人有关矿山生态修复的勘查开采信息填报事项。三是加强督察执法，强化自然资源系统内部工作的协同配合，加强部门间协同监管和联动执法，加强与检察公益诉讼协作，健全与纪检监察机关沟通机制，发挥社会监督作用。

   （五）关于矿区生态修复方案编制指南修订主要情况。

   为适应矿区生态修复工作新要求和新需求，充分衔接落实2024年发布实施的《煤矿土地复垦与生态修复技术规范》等4项国家标准提出的新理念、新要求，结合多年来工作实践经验，对2016年发布实施的《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》进行修订和完善。修订后的方案编制指南按照全过程治理修复要求，将生态修复链条由末端治理向源头保护延伸，强调保护优先与源头防控、统一规划与统筹实施、人工引导与自然恢复相结合、系统治理与功能提升、公众参与和全程监测。方案编制指南共三大部分，第一部分为总体要求，明确了方案编制指南适用范围和方案编制一般规定；第二部分为编制大纲及内容要求，包括前言、矿山基本情况、矿区基础信息、问题识别诊断、矿区生态修复可行性分析、矿区生态修复措施与工程、监测与管护、工作部署、经费估算、保障措施与公众参与、结论等内容；第三部分为方案编制格式要求，规定了封面和扉页格式以及方案文本装订顺序。