积极稳妥推进碳达峰碳中和工作进程，推动经济社会发展绿色化、低碳化，是新时代高质量发展、建设人与自然和谐共生的一项长期战略任务。2023年深改委通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。2024年8月2日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》要求将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市场有效衔接，构建系统完备的碳排放双控制度体系，为实现碳达峰碳中和目标提供有力保障。
什么是能耗双控和碳排放双控？两者有什么联系和区别？
能耗双控，是指对能源消费总量和强度进行双重控制。目的是通过限制能源消费总量，同时提高能源使用效率，达到降低单位GDP能耗的目的。其核心目标是促进能源结构优化，减少对化石能源的依赖，提升可再生能源利用比例，从而降低温室气体排放，推动经济社会向绿色低碳转型。管理范围主要集中在能源消费活动上，包括工业、交通、建筑等重点领域，由于能耗双控是将清洁能源和化石燃料一起控制，所以在一定程度上会限制了清洁能源的发展。在政策导向上是通过限制能源消费总量和强度来实现节能减排，已经在“十三五”期间实施，并在“十四五”期间继续强化。
碳排放双控，是指对碳排放总量和强度的双重控制。目的是通过设定碳排放上限，同时降低单位GDP的碳排放量，实现碳排放的峰值和下降，以应对全球气候变化。这一政策的实施，是实现我国碳达峰、碳中和目标的关键路径，有助于构建清洁低碳、安全高效的能源体系。
管理范围相对于能耗双控更广，不仅包括能源消费过程中产生的碳排放，还包括非能源活动产生的碳排放。清洁能源因为在使用过程中不产生或产生很少的碳排放，在碳排放双控制度中得到“豁免”，这有助于促进清洁能源的发展和使用。在政策导向上是通过建立碳排放总量和强度的控制体系，鼓励低碳技术的研发和应用，推动经济社会的全面绿色转型。碳排放双控是在“十四五”期间开始逐步转向的新策略，预计在“十五五”期间全面实施，以确保实现碳达峰目标。
综上所述，碳排放双控不是撇弃能耗双控，而是在能耗双控基础上更加精细化和全面化，更有助于推动中国的低碳转型和应对气候行动。随着向碳排放双控的全面转型，政策制定者、企业和社会各界都需要调整策略，以适应新的控制目标和管理机制。
从能耗双控到碳排放双控的演变
在应对全球气候变化的背景下，能耗双控与碳排放双控是我国在应对气候变化，推动能源转型和实现绿色低碳发展的过程中实施的两种不同的控制策略。我国自2006年碳排放总量超过美国成为全球碳排放第一大户后，碳排放总量一度占到全球总量的30% 左右，相当于美国、欧盟、日本之和，成为世界关注的焦点，而我国石油、化工、水泥、建筑等高耗能行业又是主要的碳排放大户，能源约束、能耗双控是减少碳排放的急刹车，是时代所迫，不得已而为之。
但随着温室气体的迅猛提升，地球温度将达到2摄氏度的临界点，这就要求不仅要减少化石能源燃烧，还要尽快抑制非能源燃烧产生的温室气体排放，能耗双控升级为碳排放双控已成为历史必然，只有抓住了“碳排放”这个牛鼻子，才能同时解决“气候治理”和“能源短缺”这两个问题。
我国主动选择实施双碳战略，迎难而上，不只是因为压力与责任，更是技术革新和经济转型的动力与机会。近几年来我国已经在可再生能源领域蓄积了优势地位，顺应全球能源转型的时代要求，会给我们创造弯道超车的发展机遇。但是如何压减化石能源燃烧，如何快速发展风光生物质等可再生能源，如何提高能效，以及如何增加碳汇碳捕集等等，都亟需产业革命和技术升级。
构建碳排放双控制度体系的工作目标是什么？
构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，需根据不同阶段任务要求，统筹有序推进各项重点工作。《方案》分三个阶段作出工作部署。
第一阶段是当前至2025年，重点是夯基垒台，着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升“双碳”相关计量、统计和监测能力，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。
第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅。建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展项目碳排放评价，建立健全产品碳足迹管理体系和碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。
第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。
碳排放双控制度体系将带来哪些发展机遇？
从能耗双控向碳排放双控全面转型，不仅是我国应对气候变化、履行国际承诺的重要举措，也是推动经济高质量发展、实现可持续发展目标的关键路径。未来，随着政策的不断深化和完善，碳排放双控将更加精准高效，引领我国向绿色低碳社会迈进，同时也会带来以下发展机遇。
一、可再生能源将会得到大力发展。风能、太阳能、水能等可再生能源将会得到大力发展，在能源消费中的比重不断提高，煤炭、石油等化石能源的消费会逐步减少。能源结构进一步优化，能效标准也会提高。同时相关部门将会制定和实施更严格的能效标准，鼓励企业采用高效节能技术，提升能源使用效率。对高能耗行业实施能效领跑者计划，推动行业整体能效提升。
二、碳交易市场将会更加活跃。建立健全全国统一的碳交易市场，通过碳排放配额分配、碳交易等机制，引导企业主动减排，降低碳排放成本。碳交易市场将作为实现碳排放双控目标的有效工具。
三、绿色金融体系加快发展。绿色金融作为金融发展的五篇大文章之一，将为低碳项目提供融资渠道和资金支持，降低绿色项目的融资成本。通过绿色信贷、绿色债券、碳融资等绿色金融产品，促进绿色低碳产业的发展。
四、促进科技创新与专业人才培养。碳排放双控体系会倒逼低碳技术不断创新，要求进一步加大相关技术的研发投入，推动清洁能源、储能、智能电网等关键技术的突破。同时，需要更多的相关领域人才培养，为绿色低碳转型提供人才保障和智力支撑。
结语：“双碳”战略倡导绿色、环保、低碳的生活方式，加快降低碳排放步伐，有利于引导绿色技术创新，提高产业和经济的全球竞争力。《方案》着眼于长远，立足于当前，既从国家、地方和行业等宏观层面入手，又从企业、项目和产品等微观层面切入，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。但是，转型往往伴随着阵痛，从能耗双控转向碳排放双控，是一个涉及面广、关联性强的系统工程，对于地方政府和企业都需要一定的适应期和磨合期。因此，一定要循序渐进，切忌急躁冒进。现阶段仍需建立完善的碳排放双控制度，科学把握能耗双控逐步转向碳排放双控的节奏。