建设用地审批管理知识问答-生态保护

生态保护篇

　　《中华人民共和国森林法》(2019修订) 第三十七条 矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。

　　答：依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》及《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，在林地上建造永久性、临时性建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为，需办理使用林地手续。主要包括：

　　依据《中华人民共和国森林法实施条例》，占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业和草原行政主管部门审核(已委托省级林业和草原行政主管部门审核)；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业和草原主管部门审核。

　　《中华人民共和国草原法》第三十八条进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

　　根据《中华人民共和国草原法》、国家林业和草原局《草原征占用审核审批管理规范》《内蒙古自治区草原征占用审核审批管理规定》有关规定，以下情形需要办理草原征占用审核审批手续：

　　目前，只有国家和自治区林业和草原行政主管部门具有办理征用或者使用草原审核手续的权限。国家林业和草原局《草原征占用审核审批管理规范》第二条和《内蒙古自治区草原征占用审核审批管理规定》第二条规定：征占用审核审批

　　根据内蒙古自治区林业和草原局、自治区发展和改革委员会、自治区自然资源厅、自治区工业和信息化厅、自治区能源局《关于实行征占用草原林地分区用途管控的通知》(内林草草监发〔2021〕257号)要求，严格落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，积极引导各类建设项目集约节约使用草原林地。重点保障基础设施、公共事业和民生工程建设项目使用草原林地需求，严禁不符合主体功能定位的各类建设项目和高耗能、高排放项目占用草原林地。具备地下开采条件的矿产资源开发项目，从严控制露天开采。符合主体功能定位和产业发展布局的已批准在建运营矿产资源开发项目，生产接续用地需占用草原林地的，应依法依规办理相关手续。严格控制矿产资源开发项目外排土场占用草原林地，应严格按照初步设计批复建设，不得多占、超占草原林地；严格控制矿区范围外布局的进场道路、工业广场、尾矿库等生产辅助设施占用草原林地，确需占用的，要按照可行性研究报告、初步设计规模或开发利用方案，一次性申请办理征占用草原林地手续。

　　建设项目涉及占用自然保护区确实难以避让的，由省级自然资源主管部门说明占用哪一类功能区和用地面积，并由省级林业和草原主管部门出具同意意见。

　　按照《自然资源部生态环境部国家林业和草原局<关于加强生态保护红线管理的通知>(试行)》(自然资发〔2022〕142号)规定，建设项目涉及生态保护红线分为生态保护红线内允许有限人为活动和国家重大项目占用两种类型。

　　(一)生态保护红线内允许有限人为活动相关规定。生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行。

　　1.生态保护红线内允许有限人为活动包括：

　　(1)管护巡护、保护执法、科学研究、调查监测、测绘导航、防灾减灾救灾、军事国防、疫情防控等活动及相关的必要设施修筑。

　　(2)原住居民和其他合法权益主体，允许在不扩大现有建设用地、用海用岛、耕地、水产养殖规模和放牧强度(符合草畜平衡管理规定)的前提下，开展种植、放牧、捕捞、养殖(不包括投礁型海洋牧场、围海养殖)等活动，修筑生产生活设施。

　　(3)经依法批准的考古调查发掘、古生物化石调查发掘、标本采集和文物保护活动。

　　(4)按规定对人工商品林进行抚育采伐，或以提升森林质量、优化栖息地、建设生物防火隔离带等为目的的树种更新，依法开展的竹林采伐经营。

　　(5)不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。

　　(6)必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施、通讯和防洪、供水设施建设和船舶航行、航道疏浚清淤等活动；已有的合法水利、交通运输等设施运行维护改造。

　　(7)地质调查与矿产资源勘查开采。包括：基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；铀矿勘查开采活动，可办理矿业权登记；已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更(不含扩大勘查区块范围)、保留、注销，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线；已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更(不含扩大矿区范围)、注销；已依法设立的矿泉水和地热采矿权，在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更(不含扩大矿区范围)、注销；已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、(中)重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。上述勘查开采活动，应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。

　　(8)依据县级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展的生态修复。

　　(9)根据我国相关法律法规和与邻国签署的国界管理制度协定(条约)开展的边界边境通视道清理以及界务工程的修建、维护和拆除工作。

　　(10)法律法规规定允许的其他人为活动。

　　2.加强有限人为活动管理。上述生态保护红线管控范围内有限人为活动，涉及新增建设用地、用海用岛审批的，在报批农用地转用、土地征收、海域使用权、无居民海岛开发利用时，附省级人民政府出具的符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见；不涉及新增建设用地、用海用岛审批的，按有关规定进行管理，无明确规定的由省级人民政府制定具体监管办法。上述活动涉及自然保护地的，应征求林业和草原主管部门或自然保护地管理机构意见。

　　(二)国家重大项目确需占用生态保护红线管理有关规定。上述允许的有限人为活动之外，确需占用生态保护红线的国家重大项目，按照以下规定办理用地用海用岛审批。

　　1.项目范围。党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目；中央军委及其有关部门批准的军事国防项目；国家级规划(指国务院及其有关部门正式颁布)明确的交通、水利项目；国家级规划明确的电网项目，国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目；为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目；按照国家重大项目用地保障工作机制要求，国家发展和改革委员会会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度，确实难以避让的国家重大项目。

　　2.办理要求。上述项目(不含新增填海造地和新增用岛)按规定由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。报批农用地转用、土地征收、海域使用权时，附省级人民政府基于国土空间规划“一张图”和用途管制要求出具的不可避让论证意见，说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响措施。

　　占用生态保护红线的国家重大项目，应严格落实生态环境分区管控要求，依法开展环境影响评价。

　　(三)临时用地涉及生态保护红线有关规定。生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。

　　按照内蒙古自治区自然资源厅 自治区生态环境厅 自治区林业和草原局《关于生态保护红线内允许有限人为活动认定和国家重大项目占用有关事项的通知(试行)》(内自然资发〔2023〕7号)文件规定执行。

　　在饮用水水源一级保护区内禁止建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，饮用水水源二级保护区内禁止建设排放污染物的建设项目，新建公路、铁路、桥梁、输油输气管线等基础设施，不得穿越饮用水水源一级保护区；因工程条件和自然因素限制，确需穿越饮用水水源二级保护区或者准保护区的，应当就项目实施对饮用水水源保护区环境影响进行专题评价。

　　《内蒙古自治区饮用水水源保护条例》(2017年9月29日内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过)规定：

　　第十七条 在饮用水水源准保护区内，禁止下列行为：

　　第十八条 在饮用水水源二级保护区内，除饮用水水源准保护区内禁止的行为外，还禁止下列行为：

　　第十九条 在饮用水水源一级保护区内，除饮用水水源准保护区、二级保护区内禁止的行为外，还禁止下列行为：

　　第二十条 新建公路、铁路、桥梁、输油输气管线等基础设施，不得穿越饮用水水源一级保护区；因工程条件和自然因素限制，确需穿越饮用水水源二级保护区或者准保护区的，应当就项目实施对饮用水水源保护区环境影响进行专题评价。

　　第二十一条 在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由旗县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

　　在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，由旗县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

　　《内蒙古自治区自然资源厅 自治区发展和改革委员会关于明确用地审批中“两高”项目审查标准的通知》(内自然资字〔2021〕493号)明确：“两高”项目参照国家和自治区确定的范围，依据当地发展改革部门明确的意见确定，单独选址用地项目或城镇分批次用地中涉及“两高”项目的，须征求盟市发展改革部门意见，在组卷报批材料中一并报送。

　　盟市发展改革部门意见中应明确项目是否属于“两高”项目。对“两高”项目，一是明确项目是否纳入本盟市能耗预算管理方案，是否落实能耗指标，并具体说明能耗指标来源；二是明确是否同意项目建设实施的意见。

　　根据应急管理部等八部委《关于印发防范化解尾矿库风险工作方案的通知》(应急〔2020〕15号)，尾矿库审批有下列规定：

　　严格实行总量控制。各省(自治区、直辖市)要结合本地区国民经济和社会发展规划、土地利用、安全生产、水土保持和生态环境保护等要求，采取等量或减量置换等政策措施对本地区尾矿库实施总量控制，自2020年起，在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下，尾矿库数量原则上只减不增。

　　严格准入条件审查。鼓励新开发矿山项目优先利用现有尾矿库；确需配套新建尾矿库的，严格新建尾矿库项目立项、项目选址、河道保护、安全生产、生态环境保护等方面的审查，对于不符合产业总体布局、国土空间规划、河道保护、安全生产、水土保持、生态环境保护等国家有关法律法规、标准和政策要求的，一律不予批准。严格控制新建独立选矿厂尾矿库，严禁新建“头顶库”、总坝高超过200米的尾矿库，严禁在距离长江和黄河干流岸线3公里、重要支流岸线1公里范围内新(改、扩)建尾矿库，新建四等、五等尾矿库必须采用一次建坝方式。

　　根据《内蒙古自治区党委 自治区人民政府关于深化土地综合整治促进高质量发展的指导意见》(内党发〔2022〕18号)规定：强化国土空间规划用途管制。将2021年国土变更调查的现状城镇建设用地范围确定为城镇开发边界管控线(不含列入国家或自治区开发区公告目录的开发区)，“十四五”期间城镇建设不得突破。