EOD项目红线之隐性债系列四：EOD项目策划如何规避隐性债风险

导读：EOD项目应当通过项目策划，努力实现关联产业收益能够覆盖生态环境治理成本，尽量减少政府资金的投入，才能从根本上规避隐性债的风险，如果不能实现，也要遵守现行法律法规，规范操作，健全项目各项机制。
　　在历次EOD项目试点，以及2022年4月发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》中，都有着类似于“项目实施必须严格依法依规，严禁新增地方政府隐性债务”的要求，地方政府隐性债是EOD项目开展时的一条红线，想将EOD作为隐性债的一个途径具有很大的法律风险。
 
　　但是在EOD项目开展中，不可避免的会出现政府与社会资本出资、融资的动作，什么样的行为会被判定为隐性债呢？如何才能规避隐性债风险？
 
　　本系列文章将深入研究隐性债，为您展开隐性债出现的原因、政策态度、如何界定以及如何规避风险等内容，具体分为四篇：
 
　　隐性债的起源
 
　　隐性债的政策导向
 
　　隐性债的界定
 
　　EOD项目策划如何规避隐性债风险
 
　　隐性债风险在项目运作的过程中不可忽视，然而每个政府项目必然都会涉及到融资、财政资金支付，辰于的统计数据来看，已有EOD项目中政府资金的参与度更是达到了100%。合规的使用政府财政资金，才能保证EOD项目的顺畅启动、落地。
 
　　不过EOD项目从试点到今天也只有2年多的时间，截至当前，尚未出现严重的EOD项目违规举债案例。由于EOD和PPP项目在监管上具有一定的相似度，因此我们将从PPP项目取经，结合EOD项目的政策要求，分析EOD项目规避隐性债风险的要点。
 
　　从PPP项目的监管找经验
 
　　PPP从2015年开始推广，2017年就由于产生隐性债问题收紧监管，2022年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议上，首次提出要“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行”，2022年11月11日，财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金〔2022〕119号)，全文共十四条，进一步规范PPP模式的运行。
 
　　总的来说，PPP模式的监管侧重点从“量”到“质”转变，“规范”是目前监管的核心目标，只要项目规范运行就不会构成隐性债风险。从隐性债风险的角度，“规范”的要求主要包括以下几个方面：
 
　　把握PPP模式的适用范围
 
　　PPP模式宗旨在于改革创新公共服务供给机制和投入方式，通过引入市场机制和资源，促进公共服务提质增效，不是什么项目都能往上靠，什么内容都能往里装的。
 
　　具体而言有这样的几条要求：属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容。PPP模式最终的目的是要靠社会资本提供公共服务，服务内容的公益性比较强，商业地产、招商引资这些内容并不属于公共服务领域，因此不能入库。而有的项目只有工程建设没有运营的内容，没有提供什么公共服务，也是禁止入库的类型。
 
　　符合财政承受能力10%红线约束
 
　　政策明确要求PPP项目要“严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线”，并且禁止“借用”未受益地区财政承受能力空间、不合理预测一般公共预算支出规模和增长率、“报小建大”等方式来规避此项约束。
 
　　政府与社会资本风险共担
 
　　政府与社会资本两方就如同“男婚女配”一样，通过紧密合作开展PPP项目，两者对PPP项目的风险是共同承担的关系，更准确的说，有的风险应当由社会资本承担，有的风险应当由政府承担，如果让社会资本承担政府应当承担的责任，那么除非PPP项目有其他优厚的条件，否则肯定是无人问津；反过来，如果政府承担了一些不应当政府承担的风险，这个项目定然有猫腻，大概率是政府有求于社会资本，通过PPP项目来举债了。
 
　　在政策禁止的几类明确的隐性债中，基本都可以归结为风险的不合理分担——约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式。这些基本都是通过条款方式让政府帮助社会资本规避项目收益风险，或者帮助社会资本收回资本金等，显然本质上两者只是债权交易，政府拿钱，社会资本赚利息。
 
　　关于什么是“社会资本”，《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)说得很清楚：“国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”，2022年11月发布的119号文再次明确“地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义”，PPP项目不能成为搞“自我循环”、虚增财政收入支出的途径。
 
　　回报与绩效关联
 
　　在PPP项目中，社会资本提供公共服务，政府对社会资本提供的服务质量是有监管责任的，企业所获支付必须与按合同规定的产出要求/指标所进行的绩效评估结果关联，回报取决于竞争与自身效率。
 
　　不合规的PPP项目目的不完全是为了提供公共服务，往往会弱化绩效评价，或者绩效评价与付费多寡没有必然联系。政策已经明确禁止了这些情形下入PPP库：通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目。
 
　　EOD项目策划要点分析
 
　　从PPP的监管中可以看到，合规的PPP项目必然有着合理合规的出发点(在提高效率低前提下，提供更好的公共服务)，合规的采购程序，合规的履约过程，EOD项目也是如此。
 
　　把握EOD的初衷
 
　　EOD，生态环境导向的开发模式，顾名思义，要实现生态环境环保和产业发展相辅相成共同发展的目的，将生态环境治理带来的价值内部化，推进生态产品价值实现。
 
　　掌握了EOD项目开展的初衷，就能掌握什么样的项目更受欢迎(入库的概率更高)：
 
　　1、生态环境治理的效果要突出，换句话说，如果项目是为了解决比较严重的生态环境问题的话，那么项目开展的必要性和紧迫性也就更强，入库的概率就更高。如果项目不太有生态环境治理的需求，那么也就更难与EOD模式扯上关系了。
 
　　2、生态环境治理与产业开发之间具有融合互补的特性。EOD项目定然会包含生态环境治理的内容和产业导入开发的内容，两者不是简单的相加关系，而是要实现1+1>2的效果。换句话说，生态环境治理的外部性价值，要通过促进产业更好更快点发展转换为内部性，这是绿水青山转换成金山银山的过程，最终减少政府在生态环境保护上的投资。当然，产业开发的过程也必须保证生态环境质量。生态环境部明确的三条选取关联产业的原则，分别是契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强，在项目策划中应当深入融会贯通。与PPP项目一样，EOD项目也不是什么都能往里面装的。
 
　　项目落地过程合法合规
 
　　EOD项目开展并不是另外开一条捷径，现行的关于政府采购、政府投资、土地等政策均要严格遵守。如果项目采用PPP模式推进，那么需要完成入库工作，满足PPP项目入库的各项要求。
 
　　值得注意的是，EOD项目并不全都是政府投资项目，也可以是企业投资项目，但是为了实现生态环境治理与产业发展有效融合，EOD项目要求必须是一个市场主体统筹实施，两只手一起抓，建设运维一体化实施。
 
　　完善的项目履约监管机制
 
　　EOD与PPP一样，都要求加强绩效考核和履约管理，比较特殊的一点是，EOD项目的一个主要目的是进行生态环境保护治理，拿其他产业的收益来反哺生态环境治理，减少政府在生态环境保护治理上的资金投入，所以政府方更加在意的是EOD项目实施主体在生态环境治理上的成效。生态环境部也明确，EOD项目要明确生态环境治理成效要求，建立健全绩效评价及考核机制。而至于其他关联产业的发展情况，在政府允许的范围合法开展即可，实施主体需要承担关联产业运营不佳的收益风险，政府也不会过多的对关联产业提出考核要求。
 
　　总结的来说，EOD项目应当通过项目策划，努力实现关联产业收益能够覆盖生态环境治理成本，尽量减少政府资金的投入，才能从根本上规避隐性债的风险，如果不能实现，也要遵守现行法律法规，规范操作，健全项目各项机制。