近日，国家发改委颁布了新修订的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号，以下简称新《办法》），自2023年6月1日起施行。2016年发布的原《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号）同时废止。新《办法》包括总则、管理职责、节能审查、监督管理、法律责任、附则等6章，共33条。修订前的《办法》共18条，且未分章节。那么，什么是节能审查制度？为什么要出台新《办法》？新《办法》有哪些重要变化呢？我国固定资产投资项目数量庞大、涉及领域广，在经济社会发展中占据重要地位，是全社会能源消费增量的主要来源之一。节能审查意见，是固定资产投资项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。节能审查制度，是我国节能管理制度体系的重要组成部分，是提高项目能源利用效率、从源头上减少能源浪费的一项重要制度，是促进固定资产投资项目科学合理利用能源的源头性举措，也是遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展的重要抓手。节能审查制度的法律依据是《节约能源法》，其中第15条规定，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。《节约能源法》第15条还规定，不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。2010年9月，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展和改革委员会令2010年第6号），正式建立并实施节能审查制度。2016年11月，国家发展改革委发布《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号），进一步精简了固定资产投资项目节能审查范围，细化了审查要求，提高了审查效能。节能审查制度实施以来，在提高新上项目能效水平、遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展、推动产业结构转型升级等方面发挥了重要作用，有力促进了经济社会高质量发展。党的二十大报告强调，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。“十四五”以来，党中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》《“十四五”节能减排综合工作方案》等重要文件，都对新形势下的节能工作作出一系列新的部署安排，对进一步完善节能审查制度提出了新的要求。新《办法》主动适应推进碳达峰碳中和的新形势、新任务、新要求，进一步强化了节能审查对完善能源消耗总量和强度调控的支撑作用，进一步增强了节能审查对提高能效、降低碳排放的协同推动作用，为逐步转向碳排放总量和强度“双控”奠定了扎实有力的基础。新《办法》以加强节能审查制度为抓手，进一步提高节能审查制度的可操作性、合理性、科学性和规范性，对加快发展方式绿色转型、积极稳妥推进碳达峰碳中和，具有重要推进作用。对于具备碳排放统计核算条件的项目，新《办法》要求在节能报告中增加碳排放量和碳排放数据核算、碳排放强度核算、提出减碳措施和降碳措施、分析项目碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响等。增加这些内容，将进一步增强节能审查对提高能效、降低碳排放的协同推动作用，从源头推进节能降碳，为能耗“双控”逐步转向碳排放总量和强度“双控”奠定工作基础。在节能报告编制和审查中，增加了能源消费情况的分析，包括项目单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、化石能源消费量、可再生能源消费量和供给保障情况、原料用能消费量等的分析，以及有关数据与国家、地方、行业标准及国际、国内行业水平的全面比较等内容。增加这些内容，引导项目因地制宜更多采用可再生能源、工业余热等，将有利于推动能源消费总量管理弹性、重点控制化石能源消费等新要求得到落实，有利于提高能源产出率，减少二氧化碳排放，从而保障高质量发展合理用能需求。新《办法》在全面总结原办法实践经验的基础上，坚持“简政放权”，着力提升节能审查效能，明确要求节能审查机关要制定并公开服务指南，列明节能审查的申报材料、受理方式、审查条件、办理流程、办理时限等，为建设单位提供指导和服务，提高工作效能和透明度。新《办法》授权地方可结合本地实际，在各类开发区、新区和其他有条件的区域实施区域节能审查，明确区域节能目标、节能措施、能效准入、化石能源消费控制等要求。对已经实施区域节能审查范围内的项目，除应由省级节能审查机关审查的，节能审查实行告知承诺制。新《办法》还明确了跨区域和打捆项目节能审查、数据调度、建设单位出具书面承诺等管理规定，推动节能审查工作更加科学规范、更加高效顺畅。新《办法》第9条明确，对于年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值）10000 吨标准煤及以上的固定资产投资项目，由省级节能审查机关负责。对于其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。新《办法》还明确了可以不单独进行节能审查项目的条件，即对于年综合能源消费量不满 1000 吨标准煤且年电力消费量不满500 万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发改委制定公布并适时更新）的固定资产投资项目，可不单独编制节能报告。项目应按照相关节能标准、规范建设，项目可行性研究报告或项目申请报告应对项目能源利用、节能措施和能效水平等进行分析。节能审查机关对项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。新《办法》充分体现了“抓大放小”，突出了“管精管好”，有利于促进固定资产投资尽快落地见效。新《办法》明确细化了关于节能审查变更、改建项目边界、节能审查意见逾期等工作过程中常见问题的具体操作办法，为解决实践中的问题提供了具有可操作性的明确指引。例如，计算项目综合能源消费增量时，将原“改扩建项目”的表述，明确界定为“建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目”，厘清了项目能耗核算边界。再如，新《办法》明确要求，通过节能审查的固定资产投资项目，如果其建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动，或者年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位要提交变更申请。新《办法》还明确，单个项目涉及两个及以上省级地区的，节能审查工作由项目主体工程（或控制性工程）所在省（区、市）省级节能审查机关牵头商其他地区省级节能审查机关研究确定后实施等。新《办法》坚持“放管结合”，强化了节能审查事中事后严格监管的相关要求。新《办法》明确，国家发改委实施全国节能审查动态监管，对各地节能审查实施情况进行监督检查，对重大项目节能审查意见落实情况进行不定期抽查。节能审查机关要会同相关行业部门组织对项目节能审查意见落实、节能验收等情况进行监督检查。管理节能工作的部门要依法依规履行节能监督管理职责，加强节能审查信息的统计分析，作为研判节能形势、开展节能工作的重要参考。新《办法》明确，对于未进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期整改，并对建设单位进行通报批评，视情节处 10 万元以下罚款。对于不能整改或逾期不整改的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并依法追究有关责任人的责任。新《办法》要求，将建设单位、中介机构的违法违规行为及其处理信息纳入全国信用信息共享平台和投资项目在线审批监管平台，在“信用中国”网站向社会公开；对列入严重失信主体名单的，依法依规实施联合惩戒措施。新《办法》还明确了对以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段通过节能审查等违法行为的法律责任和处罚规定，并将节能审查实施情况纳入节能监察，进一步提升节能审查制度监管效能，有效遏制“两高一低”项目盲目发展。综上，新《办法》全面贯彻党的二十大精神，落实党中央、国务院决策部署，充分体现了新形势新任务新要求下节能降碳工作的新特点，有利于进一步提升节能审查工作效能，将对各地扎实有序做好节能降碳工作、推动绿色低碳高质量发展提供有力支撑。
